María José Jaramillo Vinasco[1]
La Corte Constitucional reafirmó la prevalencia del principio de inviolabilidad parlamentaria a pesar de que el Congreso de la República haya incurrido en errores protuberantes al momento de legislar. Ello a partir del estudio que hizo la alta corporación sobre la modificación de la Ley de Garantías Electorales a través de una ley ordinaria. Sobre la base de las consideraciones que realizó la Corte, se analizará si modificó, reiteró o revocó la línea jurisprudencial y los criterios instituidos actualmente, con respecto a los eventos en los cuales es procedente amparar a los integrantes del Congreso bajo la figura de la inviolabilidad parlamentaria.
Sumario:
I. Introducción; II. Consideraciones de la Corte; III. Toma de postura; IV. Conclusiones; V. Bibliografía.
I. Introducción
En pronunciamiento reciente, la Corte Constitucional declaró inexequible la modificación realizada a la Ley de Garantías Electorales y determinó que la forma en la que el Congreso de la República debía efectuar tal modificación era a través de una ley estatutaria[2], y no por medio de una ordinaria, como es la del presupuesto anual. En su parte considerativa, afirmó que existe un prominente error en cabeza de los congresistas durante la variación de la ley referida, a sabiendas de que, al tratarse de una norma especial, necesitaba un trámite de igual calidad y categorización.
A pesar de ello, mantuvo criterios jurisprudenciales respecto a la inviolabilidad parlamentaria, en los que se ha establecido que consiste en una protección especial predicada sobre cada uno de los integrantes del Congreso de la República. Su fin es garantizar la libre participación política para que el Legislativo cumpla sus funciones de manera libre y sin temor de que sean perseguidos judicialmente por los votos que emitan. No hizo un análisis de por qué los congresistas decidieron actuar y votar a favor del error legislativo cometido. El fuero parlamentario establece que el legislativo no puede ser objeto de investigaciones judiciales en ocasión de sus determinaciones; sin embargo, en el reciente pronunciamiento, la Corte solo hace la salvedad de que su decisión es sin perjuicio de una posible responsabilidad disciplinaria, administrativa, fiscal o penal de quienes suscribieron contratos en vigencia de la ley modificada erróneamente.
En esta columna se analizará la decisión de la Corte desde el enfoque de la inviolabilidad parlamentaria como garantía constitucional, mediante una reflexión crítica respecto al caso en concreto y a otros que han sido objeto de pronunciamiento, para establecer si reiteró, modificó o revocó los requisitos y criterios jurisprudenciales, y determinar si las acciones realizadas por los funcionarios están o no revestidas por la inviolabilidad parlamentaria.
II. Consideraciones de la Corte
La Corte Constitucional declaró inexequible[3] el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021[4], por medio del cual se modificó el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 –Ley de Garantías Electorales[5]—. El fundamento principal de la decisión se analizó a partir del evidente error que el Legislativo cometió al modificar una ley estatutaria[6] a través de una ley ordinaria. Con base en este pronunciamiento, se entrevé una de las circunstancias primordiales como génesis del problema jurídico que se plantea, toda vez que se estableció que el actuar del Congreso quebrantó principios como la supremacía constitucional y la división de los poderes públicos, frenos y contrapesos. Acto que no garantizó la unidad de la materia, el cumplimiento y la efectividad de los principios.
La Corte reiteró que, cuando una ley tiene carácter estatutario[7] —por regular específicamente derechos fundamentales y funciones electorales— se debe seguir un trámite legislativo[8] especial para su modificación, formalidad que fue desconocida y eludida por el Congreso de la República. La calidad estatutaria de la norma modificada era ampliamente conocida y afirmada en varios pronunciamientos de la corporación[9], lo que confirmaba el deber de cumplir un procedimiento especial para modificar esta ley.
La decisión, en efecto retroactivo[10], obedece a una solución para subsanar las repercusiones y los hechos consumados en vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Ello, con el fin de enmendar el error legislativo y garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales ya mencionados y retrotraer las cosas a su estado anterior. Esto fue motivado por la grave, intensa y notoria afectación constitucional.
Según las circunstancias en las que fue aprobada la modificación de la Ley de Garantías Electorales y su declaración de inexequibilidad, la Corte Constitucional la consideró antijurídica e inconstitucional porque los congresistas no tenían duda alguna[11] de que esta ley no podía ser modificada por medio de una ley ordinaria[12]. Con esto se desconocía una de las principales funciones de la Corte: el control previo de constitucionalidad, acto que configuró su elusión, cuya finalidad es garantizar la armonía y supremacía constitucional, junto al efectivo desarrollo de principios y derechos fundamentales. En consecuencia, la alta corporación ordenó dar por terminados, de manera inmediata, los contratos celebrados durante la vigencia de la Ley 2159 de 2021 y, a su vez, devolver a la nación las sumas de dinero pagadas en razón a su celebración, siempre y cuando no se hubiese cumplido con su objeto y no tratasen sobre necesidades básicas insatisfechas[13].
Respecto del análisis de la eventual responsabilidad que podría atribuírsele al Legislativo por el error protuberante identificado por la Corte, esta entidad fue clara en advertir que, aunque se incurrió en una «violación constitucional flagrante» y «previsible», debía imponerse la garantía de inviolabilidad parlamentaria respecto de la responsabilidad que individualmente pudieran tener los congresistas por el sentido de sus votos. De igual forma, aclaró que, en un estudio de constitucionalidad como este, no resulta pertinente pronunciarse sobre la distribución de responsabilidades por la eventual contratación indebida que pudiera haberse presentado durante la vigencia de esta ley. Sin embargo, sí advirtió que la declaratoria de inexequibilidad se hizo «Sin perjuicio de la responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal y administrativa que pueda derivarse por el uso indebido de la contratación estatal durante la vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021»[14].
De acuerdo con la motivación de la alta corporación en este pronunciamiento, se infiere que el fuero parlamentario, desde la sentencia SU 047 de 1996, ha sido de gran relevancia e impacto. Cuando se amerita estudiar las condiciones y circunstancias que rodean las decisiones tomadas por los congresistas no han sido considerados nuevos criterios ni elementos de análisis diferentes a los ya establecidos, lo que sostiene así la postura que la Corte ha aplicado ante posibles investigaciones de acciones del Legislativo según sus funciones.
III. Toma de postura
La inviolabilidad parlamentaria debe ser analizada desde dos aristas, la de la protección brindada al legislativo y la del interés común. No solo se debe preocupar el Estado de garantizar los derechos que le asisten a los congresistas al ser funcionarios públicos y componer una de las ramas pilares de la nación, sino también por el efectivo cumplimiento de cada uno de los presupuestos constitucionales que tienen como fin amparar los derechos que le asiste a la población colombiana. Es importante recordar que el Legislativo representa la voluntad de los ciudadanos, por ello cada una de sus decisiones afecta, de forma negativa o positiva, a sus representados.
Si bien los congresistas cuentan con una inmunidad en la que se establece su no responsabilidad[15], ello no significa que pueda ser aplicada e interpretada como un escudo al control y prevención de errores legislativos. No se deben amparar ni justificar conductas que, de modo evidente, vulneran principios constitucionales y preceptos legales que constituyen pilares del ordenamiento jurídico colombiano. Así pues, es necesario evaluar las características de la figura de la inviolabilidad parlamentaria y hacer una diferenciación entre las opiniones, la forma y los intereses que motivan a los congresistas a votar de cierta manera cuando legislan y aprueban un proyecto de ley. Para ello, la Corte ha establecido criterios como el de analizar la naturaleza del caso, si corresponde a una opinión o voto, y si las conductas fueron realizadas en condición de funcionario o ciudadano[16]. Así se determina si las actuaciones del Legislativo están o no amparadas por esta garantía constitucional.
La concurrencia de estos elementos, que permiten la aplicación de la prerrogativa constitucional, puede ser considerada, desde su interpretación en sentido amplio, como una restricción al momento de revisar la posible responsabilidad penal en la que podrían incurrir los congresistas. Puesto que, a pesar de que la Corte reconoció la fallida forma legislativa, no llevó a cabo un estudio en profundidad sobre los intereses que existen de por medio en temas tan sensibles y de gran incidencia social, política y económica. No se generó ningún cuestionamiento adicional frente a por qué el legislativo actúo de ese modo ni se analizaron posibles medidas para evitar que un hecho de tal magnitud vuelva a ser cometido. Por esta razón, hay una contradicción de las acciones hechas por los funcionarios públicos y el amparo y protección que los cobija. Surge la duda de qué tan garantista y efectivo es predicar la inmunidad parlamentaria en casos donde se ponen en riesgo principios y derechos fundamentales, y se obstruye su eficaz y eficiente cumplimiento.
La inmunidad parlamentaria, excepcionalmente, no es predicable cuando se causan lesiones a terceros, siempre que no se esté en desarrollo de funciones públicas[17]. Este es uno de los obstáculos que se presentan en casos en los cuales es necesario y pertinente aplicar un control sobre la forma como legisla el parlamento, toda vez que actúa en representación de los intereses de la nación y ello trae, de manera implícita, efectos sobre terceros. Todo esto se convierte en un agravante, ya que los parlamentarios fueron elegidos por los ciudadanos, quienes depositaron plena confianza en cada uno de los congresistas.
Se debe efectuar una interpretación razonable de la inmunidad parlamentaria y, así, cumplir con su finalidad y no desviar actos que, eventualmente, podrían configurar la comisión de delitos. La regla general es la inviolabilidad parlamentaria, a pesar de ello, no cobija actos de corrupción ni desviación de poder, hechos a partir de los cuales es posible iniciar investigaciones en materia penal por interés indebido en la celebración de contratos, abuso de autoridad por acto arbitrario, peculado por apropiación o, incluso, fraude procesal y prevaricato por acción. Ello, en caso de que se demostrara la concurrencia de los elementos objetivos y subjetivos de cada tipo penal referido, que permitan atribuir responsabilidad penal individual por el nivel de riesgo e incidencia que trae implícita y explícitamente cada decisión y voto del Congreso de la República.
Adicional a esto, se genera una gran incertidumbre respecto al destino del dinero entregado para la celebración de los contratos en vigencia de la Ley de Presupuesto Anual y la orden de realizar la devolución de estos. Se trata de relaciones contractuales y hechos consumados después de un periodo de tiempo considerable, es decir, desde que se concretaron las diferentes campañas políticas y las elecciones del Congreso de la República. Por ello, se predica el control ejecutado por la Corte como simbólico, toda vez que se puede concluir que la corporación se pronunció con el fin de manifestarse al respecto y no con el fin de que se aplicaran de forma efectiva dichas consideraciones; postura que se respalda a partir del salvamento de voto emitido por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas[18], en el que además manifestó que «La sentencia tardía seguramente será un buen precedente, pero nada más».
IV. Conclusiones
Si bien la inmunidad parlamentaria por regla básica es general y perpetua, hay eventos excepcionales en los que se ponen en tela de juicio estos preceptos. A modo de ejemplo, decisiones en sede de tutela[19] sobre la comisión de delitos como calumnia e injuria, actos que corresponden a posibles lesiones a terceros —estos se deben realizar fuera de la esfera de funciones públicas para que, eventualmente, se inicien investigaciones penales—. Es necesario realizar un control amplio y eficiente sobre las acciones y omisiones del Legislativo. Se torna insuficiente la presunción de constitucionalidad y legalidad, amparadas en la inviolabilidad parlamentaria, por su alto nivel de importancia y consecuencias al interés general. Ello, para garantizar la supremacía y armonía constitucional, el goce efectivo del derecho a la democracia y la participación ciudadana de forma transparente y equitativa y, consecuente a ello, para evitar eventuales conflictos de intereses en épocas preelectorales.
La inmunidad parlamentaria que ostentan los congresistas debe entenderse e interpretarse de acuerdo con la concreta realidad y con los hechos y circunstancias específicas de cada caso. Se debe analizar hasta qué punto la inviolabilidad puede ocasionar y permitir la transgresión y vulneración de la Constitución Política y, así, encontrar soluciones y evitar errores legislativos que no garantizan el cumplimiento de los postulados constitucionales. Es menester fortalecer e implementar vigilancia continua por parte de las entidades encargadas de ejecutar el fallo, para retrotraer las cosas a su estado anterior y procurar por el bien común; además de sentar nuevas formas de interpretación y líneas jurisprudenciales que permitan un análisis amplio para que, en situaciones análogas futuras, sean resueltas en pro del bienestar e interés común y que decisiones de tan alto impacto no se conviertan en un escenario formal y, a contrario sensu, sean consideradas y aplicadas de forma instrumental.
V. Bibliografía
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COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1174 de 2004. (24 de noviembre de 2004).M.P: Humberto Sierra Porto. Bogotá. Corte Constitucional. 2004.
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COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-671 de 2015. (28 de octubre de 2015) M.P.: Alberto Rojas Ríos. Bogotá. Corte Constitucional. 2015.
COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-507 de 2020. (03 de diciembre de 2020) M.P.: Jorge Enrique Ibáñez Najar. Bogotá. Corte Constitucional. 2020.
COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-153 de 2022. (05 de mayo de 2022) M.P.: Diana Fajardo Giraldo. Bogotá. Corte Constitucional. 2022.
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COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Constitución Política de Colombia (20 de julio de 1991). Gaceta Constitucional. Bogotá, 1991. n.o 116.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 2159 (12 de noviembre de 2021). «Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1.o de enero al 21 de diciembre de 2022». Diario Oficial. Noviembre, 2021, n.o 51856.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 996 (24 de noviembre de 2005). «Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones». Diario Oficial. Noviembre, 2005, n.o 46102.
PEÑA, Hernando. La Ley Estatutaria entendida como herramienta para la protección y promoción de los derechos humanos. En: Revista Nueva Época. Enero-junio 2021, n.º 56. pp. 215-237. ISSN: 0124-0013.
[1] Abogada de la Universidad de Manizales. Candidata a especialista en Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad de Manizales. Abogada de MPa Derecho Punitivo & Riesgos Corporativos. Columnista de Diálogos Punitivos.
[2] PEÑA, Hernando. La Ley Estatutaria entendida como herramienta para la protección y promoción de los derechos humanos. En: Revista Nueva Época. Enero-junio 2021, n.º 56. pp. 215-237. ISSN: 0124-0013. «La disposición legal a través de la cual se desarrolla, puntual y materialmente, el contenido de los textos constitucionales; es el medio para el reconocimiento y la materialización de los derechos fundamentales que les son propios a las personas, sin distinción alguna en el medio colombiano».
[3] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-153 de 2022. (05 de mayo de 2022) M.P.: Diana Fajardo Giraldo. Bogotá. Corte Constitucional. 2022. «Primero. Declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1.º de enero al 31 de diciembre de 2022”, con efectos retroactivos, a partir de su expedición».
[4] COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 2159 (12 de noviembre de 2021). «Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1.º de enero al 21 de diciembre de 2022». Diario Oficial. Noviembre, 2021, n.o 51856. Artículo 124 «Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación. La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005».
[5] COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 996 (24 de noviembre de 2005). «Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones». Diario Oficial. Noviembre, 2005, n.o 46102. «Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista».
[6] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-153 de 2022. (05 de mayo de 2022) M.P.: Diana Fajardo Giraldo. Bogotá. Corte Constitucional. 2022. «La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005».
[7] COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Constitución Política de Colombia (20 de julio de 1991). Gaceta Constitucional. Bogotá, 1991, n.o 116. Artículo 152.
[8] Ibid. Artículo 153.
[9] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1153 de 2005. (11 de noviembre de 2005) M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. Bogotá. Corte Constitucional. 2005.
COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-671 de 2015. (28 de octubre de 2015) M.P.: Alberto Rojas Ríos. Bogotá. Corte Constitucional. 2015.
[10] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-507 de 2020. (03, diciembre, 2020) M.P.: Jorge Enrique Ibáñez Najar. Bogotá. Corte Constitucional. 2020. «De ahí que la Corte justifique los efectos retroactivos a las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de un precepto normativo en tres escenarios en particular: (i) en los casos en que, desde la entrada en vigor de la Constitución de 1991, era evidente que la disposición acusada resultaba contraria al texto superior; (ii) en el evento en que los alcances retroactivos del fallo son indispensables para asegurar la protección de derechos constitucionales abiertamente desconocidos; y, (iii) en aquellas circunstancias en las que el efecto retroactivo del fallo es imprescindible para sancionar una violación flagrante y deliberada de la Constitución».
[11] Plenaria Cámara de Representantes. Presupuesto General de la Nación 2022 – (19, octubre, 2021). Intervención: Juanita Goebertus. En 1:34:30’ a 1:36:05. «Quienes hoy voten a favor de este artículo que les cambia las reglas para reelegirse como congresistas y le da caja al Gobierno nacional para que los beneficie en sus regiones, están votando a sabiendas de que hay un conflicto de interés y están incursos en la posibilidad de una pérdida de investidura».
[12] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-153 de 2022. (05 de mayo de 2022) M.P.: Diana Fajardo Giraldo. Bogotá. Corte Constitucional. 2022. «Se enfatizó en que en este caso en el Congreso de la República existió una discusión amplia y aceptación sobre el contenido estatutario que se estaba modificando».
[13]Ibid. «…en salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda de población en situación de vulnerabilidad».
[14] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-153 de 2022. (05 de mayo de 2022) M.P.: Diana Fajardo Giraldo. Bogotá. Corte Constitucional. 2022
[15] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-047 de 1999. (29 de enero de 1999). M.P.: Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero. Bogotá. Corte Constitucional. 1999. «El fin de la irresponsabilidad de los congresistas es que los representantes del pueblo puedan emitir de la manera más libre sus votos y opiniones, sin temor a que éstos puedan ocasionar persecuciones judiciales o de otra índole».
[16] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1174 de 2004. (24 de noviembre de 2004).M.P: Humberto Sierra Porto. Bogotá. Corte Constitucional. 2004.
[17] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-322 de 1996. (23 de julio de 1996). M.P: Alejandro Martínez Caballero. Bogotá. Corte Constitucional. 1996.
[18] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-153 de 2022. (05 de mayo de 2022) M.P.: Diana Fajardo Giraldo. Bogotá. Corte Constitucional. 2022. Salvamento de voto M.G: José Fernando Reyes Cuartas. «La Corte actuó de una manera formalista que no reparó bastante en tan nefastas consecuencias para la limpieza de los procesos democráticos electorales».
[19] COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-19446 de 2017. Sentencia T-4287-2021. STC 5199-2015.